El futuro del sector marítimo

Antonio Viñal. Foro Galicia Marítima (FOGAMA)

FOGAMA reflexiona en esta Tribuna sobre la Estrategia Marítima de España y el reto autonómico

 

I. LA ESTRATEGIA MARÍTIMA DE ESPAÑA 2025-2050

A veces puede resultar redundante tener que recordar el papel que el mar, por razones geográficas y estratégicas en unos casos y por razones políticas y económicas en otros, ha representado -y sigue representando- para España; subrayar la importancia del mismo para el comercio, el empleo, la competitividad, el crecimiento y la prosperidad de nuestro país; o, en fin, destacar los retos que nos presenta o las oportunidades que nos ofrece en un entorno geoeconómico o geopolítico como el actual.

Sin embargo, lo que no resulta tan redundante es tener que reivindicar, como hace Juan Rodríguez Garat en un artículo reciente, la necesidad de contar cuanto antes con una política marítima que responda de forma clara, integral y coherente a los problemas que el sector marítimo tiene planteados. Unos problemas que si en ocasiones son estructurales, y en otras coyunturales, todos ellos son graves por la incidencia que tienen en el futuro de un sector clave para nuestra economía.

La nueva Estrategia Marítima de España 2025-2050 intentar dar una respuesta a esta necesidad y a estos problemas mediante siete ejes relacionados, respectivamente, con la transición energética, la innovación y el desarrollo tecnológico, el establecimiento de flotas y banderas competitivas, la dimensión social del transporte marítimo, el impulso de un sistema portuario competitivo y sostenible, la creación de un marco específico para la náutica de recreo y la construcción de una administración marítima ágil y eficiente.

Una respuesta a la que, como no puede ser de otra manera, hay que darle la bienvenida, primero por el diagnóstico que hace de algunos de los problemas a los que se enfrenta una parte del sector marítimo; segundo, por la ambición de las actuaciones, objetivos y ejes con los que pretende resolverlos; y, tercero, por la invitación latente a participar en esta reflexión colectiva con comentarios y sugerencias que permitan enriquecerla o, en su caso, hacerla más viable.

1. En este sentido, el primer punto que llama la atención de esta Estrategia es precisamente su calificación de “Marítima”, no porque ella no lo sea, que lo es, sino porque no abarca al sector marítimo en su conjunto, en línea con lo que establece la Política Marítima Integrada (PMI) de la Unión Europea, que sí lo hace, al subrayar la necesidad de formular de manera conjunta e integrada todas las políticas relacionadas con este sector (transporte, pesca, acuicultura, construcción naval, investigación y desarrollo).

A pesar de que en la propia Estrategia se justifica la no inclusión en ella de todas las actividades que lo conforman, argumentando que en un sector tan transversal y extraordinariamente amplio como es el marítimo resulta imposible cubrirlas todas, lo cierto es que la fragmentación de las diversas políticas marítimas y de sus correspondientes tomas de decisiones habría hecho imperioso y urgente armonizarlas en un todo institucional y orgánicamente coherente, dado el elevado nivel de interconexión existente entre ellas.

Así lo propuso, en efecto, el Memorandum comunitario de 10 de octubre de 2007 (MEMO/707/403), relativo a una política marítima integrada de la Unión Europea, de forma muy explícita, al abogar por una política que aborde, de una manera racional y comprensiva, el desarrollo de todas las actividades marítimas “which are currently dealt in a sector by sector manner”. A su juicio, una coordinación reforzada entre sectores puede prevenir conflictos, minimizar inconsistencias, y evitar duplicidades.

2. Un aspecto complementario al de la integración es el de la coordinación de los distintos actores que intervienen en este sector, lo que, en último término, nos lleva al problema de su gobernanza. A este respecto, la Estrategia propone la creación de un Comité Asesor Marítimo (COMMAR) en sustitución de la Comisión Nacional de Salvamento Marítimo, en el que, con una Oficina Técnica de Apoyo y sus propias normas de régimen interno, resida la administración estratégica marítima.

Si el concepto de gobernanza hace referencia a todos los procesos de gobierno, instituciones, procedimientos y prácticas mediante las que se deciden y regulan los asuntos que atañen al conjunto de la sociedad, la traslación del mismo al sector marítimo nos llevaría a plantearnos, más que la creación de un Comité como el propuesto, el de un organismo multinivel, con estructura, capacidad y recursos, como un Ministerio del Mar, a imagen de lo que hizo en su día Galicia con la creación de la Consellería del Mar.

Un Ministerio que pueda abordar de una vez por todas el viejo problema del desarrollo de políticas y tomas de decisiones compartimentadas y crear una hoja de ruta unificada e integral. Ello evitaría tener que diseñar políticas sector a sector y permitiría en cambio alinear todas ellas en un solo sistema, el de una política marítima que, trabajando al unísono, contribuyese a compartir perspectivas, armonizaciones regulatorias y planificaciones estratégicas, en lugar de trabajar con objetivos entrecruzados.

Sólo así, desde una planteamiento como éste, será posible establecer un marco de gobernanza que defina con claridad y coherencia los roles y responsabilidades de los diferentes agentes económicos y sociales; gestione equipos, reuniones o comunicaciones entre ellos; organice un diálogo horizontal y vertical con ellos y entre ellos; coordine las correspondientes interacciones, evitando duplicidades o contradicciones; ponga en práctica herramientas comunes; identifique y explote sinergias; y evite y resuelva conflictos.

3. El marco regulatorio es otra cuestión en la que, a pesar de estar parcialmente abordada por la Estrategia, conviene insistir, dada su incidencia sobre todo el sector. La vieja Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, posteriormente refundida por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, aunque fue sin duda un hito en su época, requiere una urgente puesta al día, desgraciadamente dilatada por el retraso en el Proyecto de Ley destinado a reformarla.

Si bien el Proyecto, que abarca tanto la Ley de Puertos y Marina Mercante como la de Navegación Marítima (Ley 14/2014, de 24 de julio), fue aprobado por el Gobierno el 30 de julio de 2024 y tomado en consideración por las Cortes el 17 de noviembre de ese mismo año (Boletín Oficial de las Cortes Generales -B.O.C.G.- nº 34-1), el plazo para abordar la actualización de ambos marcos normativos desde sus respectivas entradas en vigor es excesivamente largo.

Una actualización como la pretendida, destinada a adaptar la normativa española a la europea e internacional, con objeto de responder con eficacia a los desafíos de competitividad de nuestros puertos, nuestras navieras, nuestros registros (como el Registro Especial de Canarias -R.E.C.-), hubiera precisado de una evaluación periódica constante que, aunque no contase con un Eje específico propio, hubiera debido ser uno de las actuaciones de la Estrategia.

Esto es así porque legislar no sólo implica dar, hacer o establecer leyes, sino también, como puso en su día de relieve la Unión Europea (Comunicación COM (2015), evaluar su impacto, sobre todo sus efectos jurídicos, económicos y sociales. Y también, claro, contemplar sus consecuencias en términos de competitividad y cargas administrativas, en particular para las pequeñas y medianas empresas, con objeto de que se adecúen a los objetivos que persiguen.

4. Entre los distintos temas de esta última, hay uno, el de la seguridad marítima que, pese a su importancia, carece de sustantividad propia, al no formar parte de los Ejes de aquélla. La extensión de nuestras costas, con sus cerca de 8.000 kilómetros de longitud, y sus dos zonas de intenso trafico marítimo, como son el estrecho de Gibraltar y Finisterre, plantean una cuestión no menor, como es la creación de un servicio nacional de guardacostas, a imagen de los existentes en Estados Unidos, Noruega e Italia, entre otros países.

En el pasado más reciente hubo diversas oportunidades para hacerlo, pero todas terminaron fracasando. Esta circunstancia llevó a distintos analistas, como Rafael Rodriguez, Aurelio Fernández, Fernando Novoa, Manuel Nadal o Ramón Cuerda, entre otros, a reabrir este debate, con matices y perspectivas diversas. A pesar de las diferencias entre unos y otras, subyace un denominador común a todas, consistente en subrayar las duplicidades derivadas del solapamiento de las competencias atribuidas a diversos organismos.

Estas, en efecto, están hoy en día distribuidas entre el Servicio de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR), el Servicio de Vigilancia Aduanera (SVA), el Servicio Marítimo de la Guardia Civil (SEMAR) o, a nivel autonómico, el Servicio de Guardacostas de Galicia. Sin olvidar las correspondientes a la Secretaría General de Pesca, al Instituto Social de la Marina (ISM), al Instituto Español de Oceanografía o, por último, pero no por ello menos importante, claro, a la Armada.
Así las cosas, si en el ámbito de la gobernanza sugerimos la creación de un organismo multinivel, con estructura, capacidad y recursos, como el Ministerio del Mar, aquí, mutatis mutandis, planteamos la creación de un servicio nacional de guardacostas que permita agrupar dentro de una misma categoría o entidad las actividad relacionadas con la seguridad marítima, aglutinando todas ellas en una estructura unificada para poder darles coherencia y uniformidad.

5. Volviendo a la Estrategia, observamos que el Eje 3 coincide con el Objetivo 4: en el primer caso, se incide en la necesidad de avanzar en la dimensión social del transporte marítimo, mientras que en el segundo se insiste en la importancia de atraer, retener y desarrollar talento, dotándolo de los conocimientos necesarios. A mayor abundamiento, en el apartado 1 del Eje 3 se reitera la conveniencia de promover las profesiones marítimas y su capacitación.

Estas dos cuestiones, empleo y formación, íntimamente relacionadas, adolecen de graves problemas: por una parte, la escasez de profesionales, el relevo generacional o las condiciones laborales; y, por otra, la necesidad de una mayor y mejor capacitación tanto en conocimientos sustantivos (navegación y operaciones, ingeniería y construcción, ciencia y medio ambiente o administración y gestión) como en conocimientos instrumentales (digitalización, inteligencia artificial, internet de las cosas).

La formación suscita a su vez otro debate, el de la idoneidad del contenido curricular impartido por universidades, escuelas de negocios o centros de formación profesional) y, en concreto, el desajuste de aquél a las necesidades del mercado, como lo suscitó en su día el Instituto Europeo de Estudios Marítimos (IEEM). Un desajuste al que el 75% de las empresas culpan de las problemas que tienen para encontrar el talento que necesitan, y que se debe tanto al perfil de los profesionales como a la propia formación de los que hay.

Este desajuste, consecuencia de un cambio cuya velocidad ha sido superior a la capacidad del sistema educativo para adaptarse a él, impone, por una parte, una colaboración público-privada desde la vocación hasta la formación; y, por otra, la enseñanza del microaprendizaje y la formacion On-Demand o el aprendizaje híbrido y la gamificación, entre otras materias, para asegurar la empleabilidad y competitividad empresariales.

Una empleabilidad y competitividad que dependen de la formación, pero también de un escenario más favorable, aspecto al que apenas se refiere la Estrategia en su Eje 5, al hablar de la competitividad de la flota y la bandera. Un entorno en el que la reducción de la carga regulatoria, fiscal y laboral (con más de 719 normas estatales aprobadas en 2024), y de la maraña burocrática, es imprescindible para crear más empresas y de mayor tamaño (superando así “el síndrome del empleado 50”), avanzar en productividad y atajar el descenso de la flota.

6. La Estrategia, en fin, está estructurada en torno a unos Ejes y Objetivos en los que,como complemento necesario de unos y otros, se echa en falta una hoja de ruta que plantee medidas concretas, realistas, factibles. Una de ellas sería dividir la excesiva duración de la Estrategia en planes quinquenales con objeto de poder adaptarse con flexibilidad a los constantes cambios de un sector como el marítimo, condicionado por factores en permanente evolución, como son la geopolítica, la innovación y la tecnología o el comercio.

En este contexto, dentro de esos planes quinquenales, habría que establecer un cronograma con objetivos “Smart” (específicos, relevantes, medibles); asignación de responsables; dotación de medios (personal, presupuesto, herramientas); fechas de inicio y fin de cada tarea; definición de criterios para evaluar el progreso y el cumplimiento de las metas propuestas; y, en su caso, rendición de cuentas por la toma de decisiones y gestión de recursos.

El principal problema de cualquier estrategia, y la que estamos analizando en alguno de sus aspectos no es ajena a él, es su implementación, de tal forma que sin ésta, que no es otra cosa que convertirla en acción, queda reducida a una mera declaración de intenciones. Si la estrategia define el “qué” y el “porqué” ( ejes, objetivos, caminos), el plan de acción define el “cómo”, el “cuándo” y el “quién” ( tareas, responsables, tiempos), de ahí la importancia de insistir en que este último vea la luz cuanto antes.

II. DE LA ESTRATEGIA MARÍTIMA NACIONAL A LA AUTONÓMICA

La Estrategia Marítima de España 2025-2050 que acabamos de analizar constituye una oportunidad para que las comunidades autónomas en las que el mar juega un papel esencial en sectores clave como el comercio, la economía, la industria, la pesca o la construcción naval, participen en la definición del alcance y contenido de la misma, por tratarse de una materia que, afectando al conjunto del país, también por pura coherencia, como no puede ser de otra forma, les afecta a ellas.

Abrir y compartir el proceso legislativo -o paralegislativo- con las comunidades autónomas, con el fin de que estas puedan contribuir al mismo, no sólo legitima el proceso en sí, sino que además lo enriquece, dotándolo de un enfoque más holístico y unificado. Aunque su grado de implicación en estos procesos suele ser más bien bajo, la promoción de una subsidiariedad más activa permitiría aprovechar al máximo los mecanismos existentes, proyectándolos sobre ámbitos como el marítimo, de vital importancia para algunas de ellas.

Esta Estrategia nacional puede permitir a éstas hacer una reflexión sobre la suya, con objeto de plantearse los retos que el sector marítimo trae consigo. Galicia, en concreto, no puede dejar de hacerlo, legitimada como está por la longitud de su costa (1.498 kilómetros), o por la aportación a su PIB de su economía azul (pesca, acuicultura y actividades relacionadas con una y otra) (5%), de su construcción naval (entre el 3,5% y el 5%), de sus cinco puertos de interés general (4,8%) o de su actividad logística (12,5%).

Por ello, el momento parece propicio para que desde el Foro Galicia Marítima (FOGAMA), una vez hecho un breve análisis de la Estrategia en cuestión, ahora, tomando este último como punto de partida, hagamos lo propio con la gallega, reflexionando sobre los principales retos a los que tiene que hacer frente el sector marítimo gallego y sugiriendo, al hacerlo, algunas medidas que pueden contribuir a esta tarea, decisiva para la economía autonómica.

III.- LOS RETOS DEL SECTOR MARÍTIMO GALLEGO

1.-CONECTIVIDAD

-“Foreland”: Impulsar la calidad, frecuencia y extensión de las conexiones marítimas con otros países y puertos (“Foreland”) para facilitar el comercio internacional; mejorar la eficiencia de la cadena de suministro y posicionar a los puertos gallegos de interés general como puertos de concentración y distribución de carga (puertos “Hub”).

-“Hinterland”: Optimizar las conexiones físicas, operativas y logísticas que enlazan los puertos gallegos de interés general con sus respectivas áreas de influencia terrestre (“Hinterland”) mediante inversiones en infraestructuras intermodales, digitalización de procesos y planificación y desarrollo de corredores logísticos eficientes.

-Red Transeuropea de Transporte (RTE-T/TEN-T): Reivindicar la incorporación del puerto de Vigo como puerto nodal de la Red Transeuropea de Transportes para que, junto con el de Coruña, pueda ser reconocido como un “Hub” logístico crucial para la redistribución y transbordo de mercancías y pueda beneficiarse así de financiación suficiente para mejorar sus infraestructuras y conexiones multimodales.

-Logística: Creación de infraestructuras logísticas vinculadas a operaciones, tráficos y servicios desarrollados por los puertos gallegos de interés general, como zonas de actividades logísticas (ZAL), puertos secos y plataformas logísticas, con vistas a conseguir una cadena de suministro eficiente, reducir costos operativos y de transporte, mejorar la competitividad de productos y servicios y permitir una rápida adaptación de las empresas a los cambios del mercado.

2.-COORDINACIÓN

-Autoridades Portuarias: Explorar la agrupación de varias Autoridades Portuarias en una sola para gestionar, administrar y explotar varios puertos gallegos de interés general, con objeto de conseguir una actuación más coordinada, eficaz y eficiente y un mayor rendimiento del conjunto de medios utilizado.

-Transporte intermodal: Fomentar la coordinación y desarrollo del transporte multimodal mediante la puesta en servicio de trenes lanzadera Vigo/Coruña/Ferrol – Madrid.

-Integración institucional: Incrementar la coordinación intraportuaria entre los Ministerios presentes en los puertos gallegos de interés general, como los de Transportes, Hacienda, Sanidad y Agricultura, con objeto de mejora la eficiencia operativa, optimizar el uso de recursos, facilitar la toma de decisiones y reducir cargas administrativas.

-Clusters: Analizar la coordinación horizontal de todos los Clusters gallegos, o la formación de Clusters multisectoriales, con el fin de aprovechar de forma conjunta las economías de escala y los valores añadidos que puedan prestar cada uno de ellos.

-Entidades: Impulsar la coordinación entre todas las asociaciones, corporaciones y agrupaciones empresariales y profesionales dedicadas a actividades marítimo-portuarias con vistas a superar la excesiva fragmentación actual y facilitar así una mayor potenciación del sector.

3.-DIGITALIZACIÓN

-“Smart Ports”: Integrar la Inteligencia Artificial (AI) (a través de plataformas como PortXchange, Port Optimizer, Worldstream u otras), Internet de las Cosas (IoT) y Cadena de Bloques (“Blockchain”) en la gestión portuaria para agilizar las operaciones, mejorar la eficiencia y reducir costes; automatizar las terminales para el control de equipos y procesos; y potenciar la colaboración digital con comunidades portuarias y autoridades públicas.

4.- EMPLEO

– Impulsar políticas conducentes a resolver los problemas de empleo en la marina mercante y en la pesca (falta de relevo generacional), en la construcción naval (déficit de mano de obra especializada) y en la industria auxiliar del naval (carencia de personal cualificado).

5.-FORMACIÓN

– La dependencia digital, con la inevitable sustitución de personas por máquinas, plataformas o sistemas, puede traer consigo una cierta perturbación del mercado laboral. Una perturbación que exige, para poder mitigar sus efectos en la medida de lo posible, poner en marcha estrategias de formación, educación digital e inclusión. A tal efecto, convendría valorar la creación de un Instituto Gallego del Transporte y la Logística con el fin de que los profesionales del sector no sólo puedan adaptarse a un marco regulatorio cada vez más cambiante, sino también dominar habilidades clave en materias digitales, ecológicas y gerenciales. Ello permitiría contribuir, en definitiva, a atraer, apoyar y facilitar la integración del talento y emprendimiento en el sector marítimo gallego.

6.-GOBERNANZA

-Presidencia: Impulsar el acceso a la presidencia de las Autoridades Portuarias de personas de “reconocida competencia profesional e idoneidad”, como exige el artículo 31 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

-Consejos de Administración: Promover la rotación, dentro de estos Consejos, de los “sectores económicos relevantes en el ámbito portuario” previstos por el artículo 30 del Real Decreto Legislativo 2/2011, con objeto de permitir el acceso al mismo de sectores que, siendo relevantes, no están habitualmente representados en él, a falta de una modificación legislativa que amplíe el número de vocales asignados a este grupo.

7.- IMPULSO

-Construcción, reparación naval e industrias auxiliares: Impulsar la actividad de la construcción, reparación naval e industrias auxiliares, que en la actualidad se enfrentan a una competencia desigual por parte de empresas chinas, coreanas y turcas en un mercado altamente competitivo.

8.-INTERNACIONALIZACIÓN

-Misiones: Incentivar la organización de misiones inversas de organismos públicos y empresas privadas extranjeras con el fin de que puedan conocer “in situ” las infraestructuras e instalaciones gallegas y valorar la cooperación o alianza con posibles socios locales o, en su caso, su establecimiento en Galicia.

9.- POTENCIACIÓN

-Flota pesquera y flota mercante: Potenciar la flota pesquera y recuperar la flota mercante, en su día representada por la Asociación de Navieros Gallegos (ANAGA), y de la que formaron parte conocidos armadores y navieros, como Marcelo Castro-Rial, Joaquín Menéndez-Ponte, Darío Amor, Gerardo Prego, Daniel Caballero y Francisco Dotras, entre otros.

10.-PROCEDIMIENTOS

-Protocolos y normativas: reducción, sustitución y simplificación de protocolos y normativas para la gestión eficiente y segura de las operaciones portuarias que rigen el movimiento de buques, carga y pasaje.

-Burocracia: En el preámbulo del Real Decreto Legislativo 2/2011 se recogen, entre las exigencias para la mejora en la eficacia de la gestión portuaria, la de la “creciente desburocratización”, una exigencia que debería implicar la simplificación de trámites y permisos para la entrada, estancia y salida de buques y mercancías, así como la adopción de plataformas de digitalización y sistemas avanzados de gestión portuaria, para evitar retrasos, costes y falta de integración entre los diferentes actores.

-Ventanilla Única Marítima: La Ventanilla Única Marítima Portuaria Española (DUEport) se ha enfrentado desde su puesta en marcha en 2015 a no pocos desafíos técnicos y organizacionales que no siempre han sido bien resueltos. Si DUEport fue en su momento la respuesta española a la normativa europea, ahora es preciso desarrollar otra respuesta a la entrada en vigor el 15 de agosto de 2025 del Reglamento (UE) 2019/1239, de 20 de junio, por el que se crea un entorno europeo de ventanilla única marítima (EMSWe), y de sus Reglamentos de Ejecución 2023/204, de 28 de octubre de 2022, y 2023/2790, de 14 de diciembre, lo cual afectará sin duda a los puertos gallegos de interés general en tanto que partes del sistema portuario español.

11.- SEGURIDAD

-Física: Promover más y mejores medidas para proteger las instalaciones (muelles, almacenes, equipos), prevenir accidentes y controlar accesos.

-Cibernética: Impulsar la capacitación del personal en ciberseguridad, buenas prácticas y respuestas a incidentes, a la espera de la aprobación y posterior entrada en vigor del Anteproyecto de Ley de Coordinación y Gobernanza de la Ciberseguridad, que, entre otras materias, regulará las relativas a las medidas a adoptar para la gestión de riesgos de ciberseguridad y las correspondientes obligaciones de notificación.

12.-SOSTENIBILIDAD

-Ambiental: Acelerar el desarrollo de “puertos azules” (como un derivado específico de la “economía azul”) y “puertos verdes”, estos últimos más centrados en la reducción de la huella de carbono (en consonancia con el objetivo europeo “Fit for 55”), la transición hacia combustibles más limpios y la instalación de puntos de conexión a la red eléctrica para buques atracados (“Onshore Power Supply”), todo ello con el objetivo de conseguir unos puertos sostenibles, ecológicos y eficientes, mediante la integración de tecnologías verdes y la mejora de las habilidades del personal

-Social: Maximizar el impacto positivo hacia las comunidades costeras con objeto de mejorar su calidad de vida; fortalecer la relación puerto-ciudad.

13.-TRÁFICOS

-Costa gallega: Añadir al actual dispositivo de separación para tráfico marítimo internacional existente, un dispositivo de separación de tráfico propio de la costa gallega (“Inshore Traffic”), con arreglo a criterios de seguridad y economía marítimas.